加强产权交易市场自身建设  为交易领域市场化改革做贡献
 
中国企业国有产权交易机构协会秘书长  夏忠仁

   

    今年以来，《国务院办公厅关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》（国办发〔2013〕22号)、《国务院办公厅关于贯彻落实国务院第一次廉政工作会议精神任务分工的通知》(国办函〔2013〕63号），分别对整合建立公共资源交易平台、对国有产权交易平台的市场化改革和“四统一”提出明确要求。9月6日, 中国企业国有产权交易机构协会和国资委产权局召开推进产权交易市场“四统一”座谈会，深入贯彻落实上述文件，围绕推进产权交易市场化改革，围绕推进统一信息披露、统一交易规则、统一交易系统、统一过程监测工作进行务实性研究。10月25日，《中共中央 国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》（中发【2013】9号）文件的下发，为我们进一步推进产权交易市场化改革指明了方向。我们要认真学习，深刻领会，抓好贯彻落实。
   一、深化改革的新要求，为产权交易市场建设指明了努力的方向
  《中共中央 国务院关于地方政府职能转变和机构改革的指导意见》（中发[2013]9号）文件中指出：“依托现有的政务服务平台，整合工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台。”结合产权交易市场的实际，我理解应有以下几个层面的含义：建立统一规范的公共资源交易平台，应坚持市场化运作的原则，充分利用产权交易机构现有的信息优势、资源优势、人才优势、业务优势，信息网络资源，保留各交易机构独立法人地位和市场主体地位，更多地为公共资源交易服务；实行管办分离，依靠现有政务服务平台设立的公共资源交易管理机构实行联合监管，避免以行政方式进行不同性质交易平台的合并；加强行业管理，提升规范、自律、诚信水平；加强政府效能建设，不宜再新建事业单位性质的公共资源交易中心，避免重复建设和增加财政负担。
    产权交易已经步入市场化建设轨道，使我们深深体会到离不开以下几个方面：
    一是党和国家的政策以及政府的支持是产权交易市场存在之基。25年来，随着经济体制改革的不断深入，产权交易市场被纳入现代市场体系的范畴，与证券市场，技术市场、土地市场、劳动力市场并立。
    二是坚持依法合规是产权交易市场生存之本。国务院国资委成立前，国家国资局和各省都出台过一些规范国有产权交易的规章。2003年，国务院国资委成立后，把制定产权交易规章制度作为头等大事来抓。先后出台了《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院 财政部令[2003]3号）及其他配套制度14个。2009年出台的《企业国有资产法》，从法律上确立了产权交易市场和产权交易机构的地位。这些法律法规是产权交易市场必须遵循的章法。规范化已经成为全行业的共识。
    三是不断创新是产权交易市场发展之力。协会各会员单位都把创新作为大事来抓。从交易范围来讲，已经把企业国有产权进场交易的模式复制到行政事业资产交易、金融企业国有产权交易、涉诉资产交易、文化产权交易等所有公权益交易领域，并进一步扩展到与产权相关的要素市场，如排污权交易、技术产权交易等。从交易方式来讲，从传统的拍卖、招投标方式扩展到电子竞价、网络竞价方式。从市场功能来讲，已从交易功能延伸到融资功能。
    四是主动自律接受监管是产权交易市场避险之策。产权行业各会员单位都有严格的内控规定，协会成立后，发布了全行业的自律规章。各会员单位都有负责监管的单位。上海市国资委设有专职的产权管理办公室，大部分省市区归当地国资委监管，少数省由财政厅监管，没有一家会员单位脱离监管。向监管单位报告工作，报送报表，接受审计，已经成为全行业的工作常态。正是这种机制，保证了产权行业有效防范风险。
    今年，国办发〔2013〕22号、国办函〔2013〕63号和国资党委纪检〔2013〕97号三个文件都明确指出：国有产权交易平台的建设方向是改革和完善国有产权交易制度，推进市场化改革，实行统一信息披露、统一交易规则、统一交易系统、统一过程监测。建立“四统一”以及配套制度，就抓住了国有产权交易市场建设的关键，是国有产权交易市场发展壮大的根本。
    从法律上讲，依据《企业国有资产法》关于：“国有产权转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行”的规定，承认产权交易的特殊性，保留产权交易机构的独立法人地位，这也是执行《企业国有资产法》的必然要求。
    从理论上讲，企业国有产权是企业的产股权，属于公司法中的法人财产权范畴，与公共资源应有区别。须从政策层面研究和明确公共资源和企业国有产权的边界，依法推动相关工作的开展。
    从成果上讲，产权交易走的是一条市场化的道路，已经取得了一定成果和经验，实践证明是成功的。应肯定产权交易市场化建设的理论和实践，防止走回头路。
从现实上讲，通盘考虑公共资源交易平台建设与产权交易平台建设的关系，充分利用现有产权交易市场化平台，发挥其公正、公开、公平、阳光操作的功能，为公共资源交易服务，避免重复建设。
    从分类指导上讲，在推动市场化平台建设中，分类加强对省市区工作的指导，防止一刀切。
    我们要进一步研究产权交易市场，重视产权交易市场在国民经济、企业改革发展中的地位和作用，为深化市场体制改革，进一步推进产权交易市场化，为国有经济的改革发展作出更大的贡献。
   二、产权交易市场建设发展，为公共资源交易提供了服务平台
    我国产权交易市场是在服务于国有企业改革的大背景下发展起来的，主要是为企业国有产权转让提供公开、公平、公正的市场化流转平台，推动“归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅”的现代产权制度改革，减少企业国有产权转让过程中的暗箱操作，预防腐败。产权交易市场的规范发展始终得到历届中央领导的关怀和肯定。2004年7月29日，胡锦涛同志在上海视察上海联合产权交易所时就指出：“要依法保护各类产权，积极培育产权市场，健全交易规则，规范交易行为，加强交易监管，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利”。党的十八大确定的新一届中央领导集体高度重视市场化改革，建立全国统一大市场是重要内容之一。习近平总书记、李克强总理明确提出十八届三中全会将重点研究深化改革问题。今年3月26日李克强总理在国务院第一次廉政工作会议上的讲话中指出：“改革完善国有产权交易制度，深入推进国有产权交易市场化改革，实行统一信息披露、统一交易规则、统一交易系统、统一过程监测，推动产权交易规范化，严格对制度建设的督促检查。”
    产权交易机构中，多数为省级、市级地方政府部门批准设立的国有控股企业或国有事业单位。1988年，我国第一家产权交易机构在武汉诞生。25年来，在各级政府的支持下，作为中国特色社会主义现代市场体系要素市场之一的产权交易市场，已经覆盖全国，交易信息平台功能完善，涉及从业人员10000多人的市场网络体系。协会成立时作为发起单位的56家产权交易机构的注册资金为12.92亿元，年交易额达2万多亿。国资委成立以来，仅企业国有产权交易实现增值额就高达800多亿。
    通过这些年来的实践，产权交易市场的法律地位已经确立。2009年5月1日起施行的《企业国有资产法》第五十四条规定：“除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。”从法律上明确了产权交易市场和产权交易机构的地位。
   （一）产权交易市场、产权交易机构与公共资源交易平台的关系。
    产权交易市场是区别于传统资本市场的新兴资本市场，是服务于非上市企业产权流转和股权融资，已经同证券、股票市场共同构成我国资本市场体系，成为国民经济资本市场中的重要部分。产权交易市场的建立，促进了国有企业改革和国有经济的结构调整，建立和完善国有资本有进有退、合理流动机制，推动国有产权的有序流转和优化配置，推进产权交易的健康发展。目前，产权交易市场已经跨出了产股权业务范围，做了许多物权、债权、知识产权、实物资产、大宗物权和投融资等方面的创新业务。国有产权交易已经建立了由国资委、财政部、发改委、监察部、工商总局、证监会组成的“六部委”联合监管机制。8年来执行良好。
    产权交易市场是一个为转让方、受让方以及经纪中介方提供服务的第四方平台，用信息化的方式来披露交易信息、开展交易业务，监测交易过程。落实国办函[2013]63号文提出的“四统一”要求，第一是“统一信息披露”。我们建立的企业国有产权交易项目信息统一发布系统，已经在协会网站上实现。第二是“统一交易规则”。《企业国有产权交易操作规则》（国资发产权[2009]年120号）得到很好地执行落实，并且能够满足实物资产、非国有资产、增资扩股等业务。第三是“统一交易系统”。现在，除少数机构之外，大部分机构交易系统已经统一，由43家股东投资建立的北京金马甲网络交易公司的动态报价、网络竞价交易系统在产权交易机构广泛使用。第四是“统一过程监测”。我们基本实现了针对机构交易系统数据进行采集读取和国务院国资委监测系统与机构交易系统进行数据库同步监测方式。产权交易市场“四统一”的改革方向就是将全国产权交易机构的信息披露、交易规则、交易系统、监测系统统一起来，通过将产权交易的资源优势、网络优势转化为廉洁、高效、规范的竞争优势。因此可以说，经过近10年的努力，产权交易市场在“四统一”方面已经打下良好的基础。
    产权交易机构是产权交易市场高度市场化的载体，为国有企业改革和国有经济的结构调整提供服务，为非上市企业产权的形成、运营、流转和股权融资提供服务。目前，地市级以上城市都有专门的产权交易机构，经营业务属于法人财产权，大部分属地方国资委监管，也有一部分机构由地方财政部门监管，与地市政务大厅或公共资源交易平台平行存在。主要有以下模式：
    第一种，独立市场地位型。具有独立法人地位独立运营的。如上海联合产权交易所以事业法人身份独立运作，与公共资源交易中心关系各列。天津产权交易中心以事业法人身份独立运作，由多部门组成的公共资源管理办公室监管。北京产权交易所以企业法人身份独立运作。目前，全国产权交易机构大多数以这种形式存在。
    第二种，产权市场主导型。由产权交易市场为主导建立公共资源交易平台，接受政府监管，各自独立开展业务。如河北省产权交易中心。
    第三种，法人独立经营型。并入公共资源平台，保留独立法人地位，业务分类监管，人员身份、业务不变，自主经营。如广州产权交易所、大连产权交易所、甘肃省产权交易所、云南省产权交易所。
    第四种，信息联网监管型。被纳入公共资源平台，只做信息联网，独立经营。如江西省产权交易所。
    第五种，回归行政管理型。业务被并入公共资源中心，取消法人地位，人员分为两种出口，在编人员，进入事业单位公共资源中心；不在编人员，自谋职业。主要出现在地市级产权交易机构。目前，仅有镇江产权交易。
产权交易机构的业务以企业产股权交易为主，涉及到实物资产交易、科技产权交易、金融资产交易、排污权交易、涉诉资产交易、农村产权交易、林权交易、矿权交易、黄金业务交易、文化产权交易、股权托管业务交易、其他交易等项业务。除了产权交易之外，产权交易市场还具有不可替代的市场融资功能。从2012年的统计数据来看，融资额达8000多亿。
    （二）产权交易市场、产权交易机构规范开展国有产权交易的经验，为公共资源交易提供了借鉴。
    企业国有产权交易已经形成一个以信息化为支撑的规范、自律、合作、创新的体制和机制。在项目交易过程中已经实现公开、公正、公平和阳光操作。
    主要做法：首先，企业国有产权转让行为要经批准。由国资监管机构或者国家出资企业决策获批准国有产权转让事项。其次，转让行为经批准后，在进入产权交易市场前，要进行企业清产核资、财务审计、资产评估，并经备案或核准，确定交易底价。第三，进入产权市场后，由产权交易机构受理登记，在省级以上报刊和产权交易机构网站上公开披露该标的项目的信息和受让条件，广泛征集受让方。第四，交易机构根据征集到的合格意向受让方的多少确定交易方式。经过竞价，产权交易机构组织双方签订交易合同，结算交易资金，出具交易凭证。协会出台的《企业国有产权交易档案管理规范（试行）》对每一步操作程序都设计了留痕办法，保证了项目交易的可追溯性。第五，一部委牵头，多部委联合监管。随着交易标的范围的扩展，环保、文化、农业、国土等部门也加入到联合监管的队伍中来。
    产权交易市场作为新兴资本市场的主要贡献：第一，成为提供发现交易主体和发现交易价格的平台。通过“两个发现” 实现资源的优化配置。第二，能够为上市公司以外的非上市企业以及各类经济实体提供融资服务，为政府服务，为企业保值增值、预防腐败提供保障。第三，形成了联合监管模式。第四，为公共资源交易提供服务。企业国有产权进场交易这一市场化配置资源的模式和产权交易市场的优势，完全具备了服务于公共资源交易的能力。目前，在产权交易市场为公共资源交易提供服务中，在6个方面取得了新进展。一是为诉讼资产司法委托进场服务。《<最高人民法院关于人民法院委托评估、拍卖工作的若干规定>有关问题的通知》（法【2012】30号）文件指定省级以上产权交易机构担负起涉诉资产的评估和司法拍卖工作。二是为金融企业国有产权进场交易服务。依据财政部《金融企业非上市国有产权交易规则》，选择省级以上国有产权交易机构开展金融企业非上市国有产权交易业务，并接受财政部、省财政厅的监督和指导。三是为文化产权进场交易服务。按照中宣部、文化部等五部委联合印发的《关于贯彻落实国务院决定加强文化产权交易和艺术品交易管理的意见》，上海文化产权交易所和深圳文化产权交易所已成为中央文化企业文化产权和艺术品交易业务试点机构。四是为实物资产进场交易服务。一些省市如北京出台文件，推进企业实物资产进入产权交易市场交易。五是为非上市企业实现股权融资流转服务。根据证监会《关于规范区域性股权交易市场的指导意见（试行）》，打造区域性股权市场，为行政区划内中小微企业提供股权、债券的转让和融资服务。天津产权交易中心凭借天津滨海新区金融改革方面的扶持政策，不断探索运作场外交易市场，面向中小微企业提供投融资服务，促进实体经济发展。六是承担公共资源交易业务。2012年，河北省委办公厅、省政府办公厅印发《关于建立统一规范的公共资源交易市场的意见》，确定以具有一定规模且设施完备的省产权交易中心和石家庄市建筑市场管理中心为基础，整合建立省会公共资源交易中心。为建设公共资源交易平台提供了经验。
    三、中国产权交易协会的成立，为产权交易行业的持续发展奠定了组织基础
    中国企业国有产权交易机构协会于2011年2月15日成立，是经中纪委和国务院国资委推动，国务院同意，民政部批准，国资委管理的国家一级协会。协会是顺应国有企业市场化改革、重组、并购、资产流转，防止国有资产流失，预防腐败应运而生；是由国内从事企业国有产权交易业务的产权交易机构组成的全国性、行业性、非营利社团组织。协会现有会员单位109家，各类经纪会员2100家。协会的基本职能和工作重点是，督促会员机构严格遵守国家关于企业国有产权转让交易的相关法规、政策，通过制定行规行约、行业标准、机构自律守则等，加强行业自律，推动我国企业国有产权交易市场的规范和健康发展；通过统一发布行业相关信息，促进行业资源共享，进一步推动国有产权在更大范围的优化配置；通过引导会员机构在国家政策法规的框架下开展业务创新，为各类投资者提供更加高效的市场服务。协会还将开展产权交易理论研究和市场动态研究、从业人员业务培训、行业对外业务交流与合作，以及市场信息统计分析和咨询等服务。协会成立以来，发扬“团结、进取、实干、创新”的行业精神，确立“规范、创新、合作、自律”的发展理念，坚持科学发展观，坚持规范化、信息化、国际化的发展方向，明确“规则统一、程序透明、操作规范、竞争有序”的建设目标，不断加强行业自律，规范行业行为，深化行业合作，搞好行业服务，引导行业科学健康规范发展。
    在推进组织体系建设方面。按市场化要求组建协会办事机构、分支机构、业务中心。分支机构下设有国际交流与合作培训、业务标准研究、政策研究与自律、纠纷调处、市场创新5个委员会；有培训、资质认证、信息、理论研究4个业务中心。
    在规范自律方面。已经制定行业性规范制度20个，《产权交易服务流程规范》即将发布为国家标准。在国务院2011年至2012年清理整顿各类交易场所防范金融风险的工作中，所有会员单位没有一家因为违规而被清理注销。各产权交易机构都实行信息化作业，2011年5月协会全国产权交易项目信息化再发布系统建成后，各会员单位交易项目通过协会网站同步发布。
    在开展行业活动方面，中国产权市场创新论坛共举办7届，指导和推动了全国产权市场业务创新工作。产权交易行业业务培训班共举办9期，培训了产权交易行业的从业人员980人。
    今年8月，民政部社会组织评估考察组在品牌协会建设工作考察评估中，对协会工作给予了充分肯定。表明了产权交易行业在经济、社会、文化领域的影响力。同时，产权行业反映了协会作为社会中介组织的作用，也为交易领域的市场化改革提供了借鉴。